Los bienes estatales y el Decreto Legislativo No. 1358

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Escrito por Rossana Natteri[1]

  1. Los bienes estatales:

Los bienes del Estado es un tema de amplio debate en la doctrina nacional como extranjera, puesto que la determinación de su naturaleza y clasificación generara que estos puedan ser objeto de enajenación y gravamen. Al respecto, la Constitución Política del Perú (“la Constitución”) señala en su artículo 73° que: “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”

Chirinos Soto indicaba, comentando este artículo, que el bien de dominio público no puede venderse, puesto que es inalienable, y que tampoco puede ser objeto de prescripción –de usucapión en Derecho Romano- a favor de terceros. Pero los bienes de uso público pueden, en la nueva Constitución, concederse a particulares para su aprovechamiento económico[2].

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha indicado en la Sentencia No. 006-97-AI/TC, que los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público. Sobre los primeros, el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado. Sobre los segundos, ejerce administración de carácter tuitivo y público.

La Ley No. 29151 – Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (“Ley SBN”) y su reglamento, sigue la clasificación y definiciones antes citadas, al señalar en su artículo 2.2° lo siguiente:

  • Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad, aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, palacios, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.
  • Bienes de dominio privado del Estado: Aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos.

Como se podrá observar, la distinción fundamental entre los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado radica en su afectación a un uso o servicio público. En el caso de los primeros son bienes con un uso efectivo para todos, es decir, propiedades públicas, playas, parques nacionales, puertos, etcétera; en cambio los segundos, son bienes de propiedad del Estado que no están siendo destinados al uso público ni afectados a algún servicio público. Sin embargo, ambos tipos de bienes pertenecen a la esfera patrimonial del Estado, pudiendo estar bajo la administración de cualquier entidad pública.

  1. Características de los bienes estatales:

El artículo 73° de la Constitución describe las siguientes características de los bienes de dominio público:

  • Inalienabilidad: Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de enajenación ya que se encuentran fuera del comercio. Sin embargo, teniendo en cuenta que obedecen a un interés público o utilidad general, cuando ello desaparezca; es decir, el bien deje de tener finalidad pública, podrá pasar a ser un bien de dominio privado, siempre que previamente se haya realizado el proceso de desafectación de acuerdo con la Ley.
  • Inembargabilidad: De la inalienabilidad de los bienes, se desprende la inembargabilidad. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC Exp. No. 15-2001:

 “25. […] la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio público, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar en cada caso en concreto qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y por ende sean embargables”

  • Imprescriptibilidad: En línea con la inalienabilidad, por el paso del tiempo, los bienes de dominio público, como los parques, playas, puentes, entre otros, no podrán ser prescritos a favor de un particular. Es decir, la posesión prolongada de un particular no generará derecho alguno sobre el bien.[3]

Ahora bien, la característica fundamental de los bienes de dominio privado del Estado, es que estos no gozan de las características de inalienables, imprescriptibilidad e inembargables de los bienes demaniales, por tanto, no tienen amparo constitucional, lo cual ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional señalando que “el artículo 73° de la Constitución Política del Estado establece que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello que no gozan de aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado”[4].

  1. Los recursos naturales:

El artículo 66° de la Constitución dispone que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.

Debemos considerar que los recursos naturales forman parte de los bienes de dominio público del Estado, por lo que no pueden ser objeto de disposición y/o gravamen, estando resguardados bajo las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. No obstante, los recursos naturales, pese a tener la condición de bienes de dominio público, si pueden ser otorgados para su aprovechamiento y utilización mediante la figura de la concesión.

Las concesiones otorgan al particular un derecho de uso y disfrute del recurso natural objeto de la concesión y en adición, la propiedad de los frutos que se deriven de él. Sin embargo, se exige que el aprovechamiento de dichos recursos sea sostenible, es decir, que el manejo de éstos sea racional y que se tenga en cuenta su capacidad de renovación y no se expongan a una sobreexplotación.

Asimismo, el Estado también exige que la concesión sea obtenida regularmente y sobre todo que se cumplan con las obligaciones y la legislación impuesta, con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y de los planes de manejo, así como cumplir con la retribución económica correspondiente y estar al tanto del derecho vigente.

  1. Aspectos resaltantes del Decreto Legislativo No. 1358:

La Ley SBN creó y reguló todo el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Bienes Estatales, el cual se aplica tanto para bienes muebles como inmuebles. Este Sistema está integrado por diversas entidades del Estado como Ministerios, Órganos constitucionalmente autónomos, Gobiernos Regionales, Gobiernos locales, empresas estatales de derecho público (se excluyen las de derecho privado tales como Petro Perú S.A., entre otros), y tiene como entidad rectora a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (“SBN”), órgano adscrito al Ministerio de Vivienda, cuya finalidad es velar por una administración eficiente de los bienes del Estado, ya sean de dominio público o privado. Vale decir, esta ley regula los actos de disposición y administración que pueden realizarse sobre los bienes estatales.

Asimismo, la Ley SBN tiene como un aspecto adicional, dentro de su facultad de administración eficiente, la de realizar el saneamiento físico legal sobre los inmuebles del Estado, el cual busca formalizar o perfeccionar el derecho que se tenga sobre aquellos. Este procedimiento de saneamiento físico legal es de suma importancia, en la medida que permitirá que el Estado registre y resguarde los inmuebles sobre los cuales es titular.

El hecho que el Estado tenga debidamente saneados sus inmuebles permite y facilita los proyectos públicos de inversión, puesto que estos podrán ejecutarse de forma inmediata y sin tener que esperar a la conclusión del proceso de saneamiento correspondiente. Uno de los principales problemas (o trabas) que se presenta cuando el Estado no cuenta con el terreno objeto del proyecto debidamente saneado física y legalmente, es el retraso del otorgamiento de derechos a favor del privado que busca desarrollar una obra de gran envergadura o un proyecto de inversión.

En este sentido, el 21 de julio de 2018 se publicó el Decreto Legislativo No.1358 que modifica a la Ley SBN, con la finalidad de optimizar la regulación del saneamiento físico legal de los inmuebles estatales destinados a servicios públicos y otros usos del Estado, así como dictar medidas que faciliten el otorgamiento de derechos para la inversión pública y privada.

El decreto legislativo dispone como principales características:

  • La obligatoriedad de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales a efectuar de oficio y de manera progresiva la primera inscripción de dominio y otras acciones de saneamiento físico legal.
  • Los inmuebles deben inscribirse a nombre de la entidad y no a nombre del área, órganos u otro.
  • Sunarp debe emitir en 15 días el Certificado de Búsqueda Catastral.
  • El inicio del procedimiento de inscripción de primera de dominio puede ser anotado preventivamente en el Registro de Predios con una vigencia de 6 meses.
  • La resolución que dispone la inscripción de primera de dominio se publica en el diario oficial El Peruano.
  • La resolución que dispone la inscripción de primera de dominio constituye título suficiente para su inscripción en el Registro de Predios, juntamente con el plano de ubicación, perimétrico y memoria descriptiva.
  • La primera inscripción de dominio de terrenos transferidos a municipalidades se realiza por acuerdo de consejo.
  • Las entidades del Sistema deben ejecutar el procedimiento especial de saneamiento físico legal, el cual comprende: la primera inscripción de dominio, asunción de titularidad, independizaciones de aportes, rectificaciones y otros.
  • La primera inscripción de dominio e independización se realizará aun cuando solo se cuente con título comprobatorio de dominio que conste en documento de fecha cierta y este no sea suficiente para su inscripción.
  • La información catastral que elaboren las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales prevalece sobre la existente en la base gráfica del Registro de Predios, en determinados supuestos.
  • La SBN asume competencia para disponer la primera inscripción de dominio de inmuebles comprendidos dentro de un proyecto de interés nacional.
  • Las entidades pueden realizar actos de administración sobre inmuebles siempre que no se desnaturalice u obstaculice el normal funcionamiento del uso público del bien o la prestación del servicio público.
  • Los inmuebles reservados para proyectos de inversión tienen la condición de intangibles.

Cabe indicar que conforme a la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo No. 1358, en tanto se adecue los reglamentos de la Ley SNB respecto al procedimiento especial de saneamiento de inmuebles estatales, se podrán aplicar las disposiciones del Reglamento de la Ley No. 26512, Declaran de necesidad y utilidad pública el saneamiento legal de los inmuebles de propiedad de los Sectores Educación y Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, aprobado por Decreto Supremo No. 014-95-MTC, y del Decreto de Urgencia No. 071-2001, Declaran de interés nacional el saneamiento técnico, legal y contable de los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, aprobado con Decreto Supremo No. 130-2001-EF, modificado por el Decreto Supremo No. 007-2008-VIVIENDA, en lo que no contravenga al Decreto Legislativo No. 1358.

En este orden de ideas, la modificación a la Ley SBN facilita el saneamiento físico legal de los inmuebles, lo cual cobra una importancia relevante, debido a que, al igual que un privado, al momento de iniciar un proceso de saneamiento físico legal sobre nuestro inmueble (por ejemplo, aclarar alguna inscripción, levantar alguna carga vencida, entre otros) el tiempo que dura todo el procedimiento resulta ser bastante largo.

  1. A modo de conclusión:

Queda claro que los bienes estatales se encuentran clasificados en dos (bienes de dominio público y bienes de dominio privado). Los recursos naturales están dentro de los primeros, pudiendo, por tanto, ser únicamente otorgados en concesión para su aprovechamiento y explotación, conforme a la normativa respectiva.

De otro lado, dado que el Perú es un país objeto potencial de diversos proyectos de gran envergadura, para que puedan llevarse a cabo, es de suma importancia que se cuente con el suministro principal, esto es, que los bienes estén debidamente identificados y registrados a nombre del Estado, lo cual no solo brindará seguridad al particular, sino al propio Estado, al contar con información precisa sobre sus inmuebles.


[1] Abogada por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Socia del Área Inmobiliaria del Estudio Olaechea.

[2] CHIRINOS SOTO, Enrique. La Constitución lectura y comentarios. Editorial Rodhas, Sexta Edición, 2008, p. 168.

[3] VÁSQUEZ REBAZA, Walter. Acerca del dominio público y el dominio privado. A propósito de sus definiciones en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, Derecho & Sociedad No. 30

[4] Sentencia del Tribunal Constitucional No. 006-97-AI/TC-Lima.

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