Breves comentarios sobre la acción de nulidad del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina

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 Por: Axel Alexander Ruiz Mancesidor (*)

En el marco de la celebración por los 40 años de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, el TJCA) y los 50 años de creación de la Comunidad Andina (en adelante, la CAN) es necesario dar a conocer la importancia de la potestad de control de legalidad que posee este tribunal supranacional, así como señalar los límites jurisprudencialmente establecidos a dicha potestad y cómo, en tutela del ciudadano andino, es que supera el paradigma de “juez de casación”.

A fin de contextualizar al lector, el presente ensayo describirá en un primer momento qué es la Comunidad Andina y cuáles son los órganos e instituciones que la conforman. Seguidamente, de forma breve, se establecerá el panorama de cómo está integrado el ordenamiento jurídico andino, así como algunos de sus principios. De este modo, podremos hablar de la acción de nulidad como la competencia de la cual goza el TJCA para ejercer el control de legalidad de las actuaciones realizadas por los órganos e instituciones supranacionales pertenecientes al Sistema Andino de Integración.

Comunidad Andina

La CAN es una organización supranacional conformada por Ecuador, Colombia, Perú y Bolivia, cuyo propósito es lograr el crecimiento y desarrollo armónico, equilibrado y equitativo de los cuatro países miembros[1]. La CAN está conformada por diversos órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración, el cual permite un trabajo conjunto y una coordinación efectiva entre los antes mencionados para profundizar la integración de la región andina[2].

La diferencia entre los órganos y las instituciones, menciona Hugo Gómez, es la ausencia o existencia de personalidad jurídica. Los órganos carecen de personalidad jurídica y por tanto no cuentan con patrimonio, ni personal. Las instituciones, en cambio, si gozan de dicha personalidad jurídica, por lo que cuentan con patrimonio y personal permanente[3].

Podemos destacar algunos órganos, como el Consejo Presidencial Andino, que cumple las funciones de dirección política; la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCA), que es el órgano ejecutivo y finalmente, los órganos que cumplen la función legislativa: el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (en adelante, el CAMRE) y la Comisión de la Comunidad Andina (en adelante, la Comisión).

Por otra parte, algunas instituciones son el Parlamento Andino y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, conformado por cuatro magistrados, cada uno proveniente de un país miembro designados por un periodo de 6 años. Las principales competencias del TJCA son, entre otras, la acción de nulidad y de incumplimiento, el recurso por omisión o inactividad y la interpretación prejudicial[4].

Ordenamiento Jurídico Andino y sus principios

La CAN, debido a su naturaleza de organización supranacional, cuenta con un ordenamiento jurídico autónomo al de sus países miembros, en el que encontramos normas primarias y derivadas. Las primarias o constitucionales son el tratado de creación de la Comunidad Andina o Acuerdo de Cartagena, el Tratado de creación del TJCA y los protocolos complementarios. Mientras que las normas derivadas, o también llamadas secundarias están conformadas por las Decisiones, las Resoluciones y otras normas comunitarias. Ambos tipos de normas conforman el derecho comunitario andino[5].

Asimismo, este ordenamiento ha desarrollado principios comunitarios como el de aplicación directa, de efecto directo y de preminencia.

Por el principio de aplicación directa se entiende que cuando se aprueba una norma comunitaria de derecho derivado como una Decisión de la Comisión o una Resolución de la Secretaria, y esta norma es publicada en la gaceta oficial del Acuerdo de Cartagena. Entonces, entra en vigencia al día siguiente en todos los países miembros. No requiere un procedimiento de aprobación ni una ratificación previa a nivel nacional[6].

El principio de efecto directo, aunado al principio de aplicación directa, implica que una vez que la norma se encuentra vigente en todos los países de la comunidad andina, todo ciudadano andino puede exigir su cumplimiento ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales quienes deben brindar tutela y respetar dicha norma. Además, deben respetar los derechos otorgados a los ciudadanos andinos por la norma andina.

El principio de preminencia consiste en que, ante el conflicto entre la norma andina y la norma nacional, prima la norma andina. No nos referimos a una derogación de una norma sino de una inaplicación de la norma nacional[7].

Ahora, cuando nos referimos a la supranacionalidad se debe tener en claro que son los Estados quienes han cedido competencias soberanas reconociendo de forma precisa una serie de intereses y valores comunes[8]. Debido a ello, los órganos supranacionales podrán legislar, actuar como poder ejecutivo y judicial.

En otras palabras, los órganos comunitarios tienen competencias atribuidas por los países, las cuales deben ser ejercidas en el marco del principio de legalidad. No en el marco de la discrecionalidad, sino en el ejercicio de sus competencias y dentro de los límites de la legalidad.

Acción de Nulidad

La acción de nulidad se constituye como el instrumento procesal a través del cual se va a preservar que los órganos del sistema actúen únicamente en el marco del principio de legalidad. Es decir, tiene por objeto asegurar la legalidad de los actos comunitarios[9]. A través de esta, cualquier persona que acredite interés legítimo puede presentar una demanda contra una Decisión o Resolución a efectos de que el TJCA verifique si lo impugnado respeta el ordenamiento jurídico andino.

Las Decisiones son las leyes andinas emitidas por el CAMRE, que formula la política exterior de los países miembros, y la Comisión de la Comunidad Andina, que formula política de integración subregional andina en materia de comercio e inversiones. Estas leyes son reglamentadas por la SGCA mediante Resoluciones. No obstante, es necesario mencionar que la SGCA posee facultades para tramitar procedimientos administrativos, los cuales tendrán como resultado un acto administrativo que recibe también el nombre de Resolución.

Es decir, son tres órganos los que cuentan con competencia legislativa: El CAMRE, que emite Decisiones relativas al proceso de integración y la política de comercio exterior; la Comisión Andina, que emite Decisiones vinculadas al comercio e inversión; y la Secretaría, que posee la competencia para emitir Resoluciones que reglamenten dichas Decisiones. Entonces, tanto las Decisiones o las Resoluciones son disposiciones con efectos jurídicos generales.

Sin embargo, la Secretaría también goza de una competencia ejecutiva ya que también puede emitir Resoluciones que no van a ser disposiciones jurídicas con efectos generales, sino que van a ser el producto de tramitar procedimientos administrativos como calificar si la conducta de un país miembro constituye un gravamen o restricción al libre comercio, para autorizar una salvaguardia, para autorizar un derecho compensatorio y entre otros.

Siendo así, la Secretaría General tiene una doble función, no solo emite Resolución que reglamenta una Decisión, constituyendo una disposición de efectos generales, sino también puede tramitar procedimientos administrativos que van a concluir con un acto administrativo[10]. La confusión viene por el hecho de que tanto la disposición como el acto poseen formalmente la misma nomenclatura.

Otros actos impugnables son los convenios que celebran los países, actos susceptibles de ser demandados por la vía de la nulidad para verificar que se encuentre acorde a la normativa andina.

Actos atípicos

Asimismo, la línea jurisprudencial del TJCA considera también como impugnable: (i) aquellos actos administrativos definitorios con aptitud de crear, modificar y extinguir una situación jurídica y (ii) en el marco de un procedimiento de investigación seguido ante la Secretaría General, los actos administrativos que ponen fin al procedimiento, los que sin poner fin al procedimiento hacen imposible su continuación y todos aquellos que causan indefensión[11]. Este criterio es utilizado por el TJCA para aceptar una acción de nulidad o rechazarla[12].

Resulta relevante, a modo de ejemplo, referirnos al Proceso 5-AN-2015 en el cual un agente económico solicitaba la nulidad de unos documentos de la Secretaría por los cuales se denegaba el inicio de un procedimiento administrativo a su cargo. Dicho agente acudió al TJCA solicitando la nulidad de dichas comunicaciones indicando que estos eran actos administrativos y siendo así, si serían susceptibles de ser anulados. Mientras que, la SGCA indicó que no habría acto administrativo que anular toda vez que dichas comunicaciones no eran Resoluciones. Esto puso sobre la palestra del tribunal el debate de si limitarse a realizar un análisis formal de la actuación de la Secretaría o atender el contenido de dicha comunicación.

El TJCA dijo que formalmente son cartas, pero en el fondo lo que hacían era negar el inicio de un procedimiento administrativo. Entonces, si bien el contenido se encontraba en un instrumento que no correspondía, no se puede negar que nos encontramos ante un acto administrativo que modifica una situación jurídica. Adicionalmente, el TJCA exhortó a la Secretaría General a utilizar la forma correcta. En conclusión, como la carta en el fondo si era un acto jurídico que extinguía una situación jurídica, se aceptó la demanda de nulidad y comenzó el trámite[13].

Particularidades del análisis

El control de legalidad se puede asemejar a un control de constitucionalidad o a un proceso contencioso administrativo. La diferencia del análisis surge en el objeto cuestionado. El control será de constitucionalidad cuando se impugne una Decisión o una Resolución que la reglamente; mientras que, será similar a un proceso contencioso administrativo si lo impugnado es una Resolución producto de un procedimiento administrativo a cargo de la SGCA. Si lo que se demanda es una Decisión, en el escenario peruano hablaríamos de una acción de inconstitucionalidad y si lo que se demanda es una resolución normativa, entonces hablaríamos de una acción popular. El control se asemeja a un control de constitucionalidad de los países miembros.

El parámetro serán las normas primarias o tratados constitutivos y las fuentes secundarias cuando corresponda. Es decir, si se demanda la nulidad de una resolución con efectos generales, el parámetro de control aplicable podría ser una Decisión. No obstante, el TJCA en ejercicio de la protección del sistema comunitario puede utilizar todo el ordenamiento jurídico, aunque no hubiera sido de mandado.

Bajo este parámetro, lo que se analiza es si fue emitido por autoridad competente, si respeta la jerarquía normativa y finalmente, se realiza un test de razonabilidad. Es decir, que exista una finalidad legítima de la norma en el marco de los objetivos de la comunidad, que haya una relación causal entre el fin perseguido y su objeto, que sea necesaria e insustituible y que sea proporcional, es decir que genere un beneficio mayor al costo a incurrir[14].

Frente a resoluciones de efectos particulares, el control de legalidad cambia y deja de ser un control de constitucionalidad y se asemeja más a un proceso contencioso administrativo ya que estamos ante actos administrativos[15]. El parámetro se mantiene con las normas primarias y las fuentes secundarias, cuando corresponda. Un claro ejemplo se da cuando una resolución de la Secretaría que sea un acto administrativo es impugnada y el parámetro de control es una Resolución de la misma Secretaría que reglamenta una Decisión del CAMRE o de la Comisión Andina.

El análisis de validez también cambia tal como en un contencioso administrativo. Si el contencioso administrativo francés que inspiró a la acción de nulidad ha evolucionado[16], pasando de un “juez de casación” a un “juez de plena jurisdicción”[17], la misma suerte debe correr la acción de nulidad. Superando de este modo el dogma revisor y el binomio anulación-reenvío a la Administración a fin de resolver la controversia, para dar paso a la posibilidad de que el TJCA en determinados casos emita un pronunciamiento del fondo del asunto.

Es decir, el TJCA no será solo un agente que anule actos administrativos y los reenvíe nuevamente a la Secretaría a fin de que este se vuelva a pronunciar, sino que puede efectuar una revisión profunda e integral de los elementos de validez del acto administrativo impugnado y, de ser el caso, podrá emitir un pronunciamiento de fondo sobre la materia controvertida[18]. No obstante, no es posible restablecer derechos ni ordenar indemnizaciones puesto que el único objetivo de esta acción es verificar la legalidad de las Decisiones, Resoluciones y otros actos impugnables a fin de velar por la integridad del ordenamiento jurídico andino.

En consecuencia, el TJCA evaluará si la resolución fue emitida por la autoridad competente, si está debidamente motivada, si el objeto es legal, si tiene un objeto o contenido físicamente posible, si se ha cumplido con las normas del procedimiento en respeto al debido proceso y si no se ha incurrido en desviación de poder[19].

Conclusiones

De este modo, debemos reconocer la importancia de la acción de nulidad del TJCA como un instrumento procesal comunitario que le permite a cualquier ciudadano parte de la Comunidad Andina cuestionar un acto comunitario que viola el ordenamiento jurídico comunitario andino.

Asimismo, resulta sumamente importante conocer esta vía a fin de consolidar los objetivos económicos y sociales del proceso de integración subregional andino, los cuales se ven claramente perjudicados con la existencia de actuaciones realizadas por órganos e instituciones supranacionales pertenecientes al Sistema Andino de Integración que no se ajustan a la legalidad.


Imagen obtenida de: https://elcomercio.pe/economia/mundo/llego-momento-separacion-comunidad-andina-377599

(*)   Estudiante del 5to año de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Coordinador de Publicaciones del Taller de Investigación en Derecho Administrativo – TIDA. Miembro del área de Competencia del estudio Díez Canseco | Competencia & PI. Ha practicado en la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECOPI.

Referencias

  • Huapaya Tapia, R. (2006). Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima, Perú: Jurista Editores.
  • Gómez Apac, H. y Sauñe Torres, A. (2016). La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.Revista de Derecho de la UDEP. Vol. 17.
  • Vigil Toledo, R. (2011). La estructura jurídica y el futuro de la Comunidad Andina. Pamplona, España: Thomson Civitas.
  • Gómez Apac, H. (2019). Apuntes de Derecho Comunitario Andino. Portoviejo, Ecuador: Editorial San Gregorio.
  • Sentencia recaída en el Proceso 02-AN-2017 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 01-AN-2016 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 05-AN-2015 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 01-AN-2014 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 03-AN-2016 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 02-AN-2015 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 03-AN-2018 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 04-AN-97 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 01-AN-2015 del TJCA.
  • Sentencia recaída en el Proceso 04-AN-2016 el TJCA.

[1]    DECISIÓN 563, CODIFICACIÓN DEL ACUERDO DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL ANDINO, ACUERDO DE CARTAGENA

Artículo 1.-El presente Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.

Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros.

Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión.

Artículo 2.-El desarrollo equilibrado y armónico debe conducir a una distribución equitativa de los beneficios derivados de la integración entre los Países Miembros de modo de reducir las diferencias existentes entre ellos. Los resultados de dicho proceso deberán evaluarse periódicamente tomando en cuenta, entre otros factores, sus efectos sobre la expansión de las exportaciones globales de cada país, el comportamiento de su balanza comercial con la Subregión, la evolución de su producto interno bruto, la generación de nuevos empleos y la formación de capital.

[2]    DECISIÓN 563, CODIFICACIÓN DEL ACUERDO DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL ANDINO, ACUERDO DE CARTAGENA

Artículo 7.-El Sistema tiene como finalidad permitir una coordinación efectiva de los órganos e instituciones que lo conforman, para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y consolidar y robustecer las acciones relacionadas con el proceso de integración.

[3]    GÓMEZ APAC, Hugo R., Apuntes de Derecho Comunitario Andino,Editorial San Gregorio, Portoviejo, 2019, p. 29.

[4]    Artículos del 17 al 40 de la Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina, que codifica el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

[5]    DECISIÓN 500, APROBACIÓN DEL ESTATUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA

Artículo 2.- Naturaleza y características del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina

El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina está conformado por normas fundamentales o de derecho primario y por normas derivadas o de derecho secundario. Las normas de derecho primario están constituidas por los tratados suscritos y ratificados por los Países Miembros en materia de integración comunitaria andina así como por sus protocolos adicionales y modificatorios. Las normas de derecho secundario o derivado están constituidas por las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, por las Resoluciones de la Secretaría General, por los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí en el marco del proceso de integración subregional andino.

[6]    DECISIÓN 472, CODIFICACIÓN DEL TRATADO DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA

Artículo 3.-Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior.

Cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País Miembro.

[7]         DECISIÓN 472, CODIFICACIÓN DEL TRATADO DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA

Artículo 4.-Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación.

[8]    VIGIL TOLEDO, Ricardo, La estructura jurídica y el futuro de la Comunidad Andina, Thomson Civitas, Pamplona, 2011, p. 49-50.

[9]    GÓMEZ, Hugo R., SAUÑE, Amparo. “La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina” en Revista de Derecho de la UDEP. 2016, Vol. 17., p. 394.

[10]  Artículos 29 del 39 de la Decisión 563 de la Comisión de la Comunidad Andina, que codifica el Acuerdo de Integración Subregional Andino, Acuerdo de Cartagena.

[11]  Sentencia recaída en el Proceso 2-AN-2017 del TJCA.

[12]  Sentencia recaída en el Proceso 1-AN-2016 del TJCA.

[13]     Sentencia recaída en el Proceso 5-AN-2015 del TJCA.

[14]  Sentencia recaída en el Proceso 1-AN-2014, 3-AN-2016 y 2-AN-2015 del TJCA.

[15]  En los Procesos 01-AN-98, 16-AN-2002, 39-AN-2004 y 214-AN-2005, el TJCA señaló que “(…) conforme a lo expresado por la jurisprudencia andina, los motivos de impugnación en un proceso de nulidad son todos aquellos que puedan afectar la validez de un acto administrativo, sea en el fondo o en la forma y pueden desembocar en la nulidad absoluta o relativa del acto” (Sentencia dictada en el Proceso 5-AN-97).

[16]  Según Ramón Huapaya: ” d)  Posteriormente, en 1989, se dictaron los Decretos 90-400 y 90-416, mediante los cuales se reformó por entero el sistema de ejecución de sentencias en lo contencioso administrativo. Pero únicamente no se trató de una reforma del procedimiento de ejecución, sino que, en la práctica, de acuerdo con GARCIA ENTERRIA, constituyó una declinación del recurso de anulación, en la medida que se dio un poder implícito condenatorio de los jueces (aunque ciertamente disminuido en la medida en que no se les permitía integrar con sus fallos la condena, la misma que podría ir indicada en la parte considerativa o de motivación de la sentencia). Esta es la primera gran reacción en orden a establecer la caída del dogma revisor y del dístico anulación-reenvío a la Administración para resolver.

  1. e) La calda final de la concepción meramente anulatoria que tradicionalmente se asignaba al juez del exceso de poder en el contencioso-administrativo francés, se da precisamente a partir de la denominada con todo acierto por Tomás-Ramón FERNANDEZ, una ‘revolución de terciopelo que pone fin a un anacronismo’, a través de la Ley de 8 de febrero de 1995, relativa al otorgamiento de poderes efectivos de injonction a los jueces de los contencioso-administrativo. En tal medida, tal como lo señala también SANTAMARÍA DACAL, aquí se produce un punto de inflexión en la concepción misma del proceso contencioso-administrativo francés, en la medida en que la citada Ley de 1995 permite al recurrente solicitar al juez administrativo que anule la decisión impugnada y que dicte la correspondiente condena de hace o de no hacer contra la Administración para hacer efectivo aquel pronunciamiento. El Juez, en tal medida, podrá acompañar su condena o injonction con una multa coercitiva por día de retraso en la ejecución de aquella ( …)”

HUAPAYA TAPIA, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, Primera Edición, Jurista Editores, 2006, p. 273.

[17]  HUAPAYA TAPIA, Ramón. Óp. Cit., p. 277.

[18]  Sentencia recaída en el Proceso 03-AN-2018 del TJCA.

[19]  Sentencia recaída en el Proceso 04-AN-97, 1-AN-2015 y 4-AN-2016 del TJCA.

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