Patrimonio cultural y ocupación: comentarios a la última resolución de la UNESCO

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El pasado 13 de octubre la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura (UNESCO)[1], expidió una resolución denominada “Palestina Ocupada: Proyecto de decisión”. Como antecedente, se debe señalar que siete  países árabes -Argelia, Egipto, Líbano, Marruecos, Omán, Catar y Sudán-, impulsaron un proyecto de resolución ante el Consejo Ejecutivo, en el que se buscaba condenar las medidas de Israel en la Mezquita de Al Aqsa y otros lugares sagrados del islam. Este proyecto fue sometido a debate y finalmente fue aprobado con el voto favorable de veinticuatro Estados, mientras que seis se mantuvieron en contra, veintiséis se abstuvieron y dos se ausentaron.

El texto final de la resolución fue aprobado por el Consejo Ejecutivo[2] de dicha organización, y su contenido es particularmente importante por la controversia generada en el aspecto cultural a propósito de algunas calificaciones realizadas, y por las consecuencias jurídicas que entraña. En las siguientes líneas se explicará entonces, estas dos implicancias.

Comenzaremos señalando que uno de los mayores cuestionamientos a esta resolución guarda relación con aspectos de orden religioso y cultural, pues mientras que para musulmanes este espacio representa el tercer lugar más importante en el Islam y el lugar en donde el profeta Mahoma ascendió al cielo, en cambio para la comunidad judía, es considerado un santuario religioso desde incluso 1300 años antes de la construcción de la mezquita. Además, para los judíos este lugar representa, de acuerdo a sus tradiciones, el Monte del Templo (o Monte Moriah) en donde Abraham fue puesto a prueba. Tomando ello en consideración, para la comunidad judía ha resultado ofensivo que la resolución de la UNESCO, en su punto 8 y 13, (i). exija mantener el statu quo histórico de dicho lugar como un lugar de culto para musulmanes, y a su vez, (ii). omita considerar el nombre hebreo (Har HaBayit) de dicho recinto, pues esto significaría negar la relación de judíos con dicho lugar.

Sin embargo, debe tomarse en consideración que la resolución no niega, cuanto menos de manera directa, el vínculo del judaísmo con dicho santuario, de hecho en el numeral 3 reconoce “la importancia de la ciudad vieja de Jerusalén y sus murallas para las tres religiones monoteístas”. Así también, reconoce en el punto 36 “la convicción afirmada por la comunidad internacional de que estos sitios tienen importancia religiosa para el judaísmo, el cristianismo y el islam”. Sin perjuicio de ello, los términos empleados en la resolución, ciertamente generaron repercusiones negativas en la reivindicación de la identidad cultural de la comunidad judía.

Otro punto controversial en esta resolución es que nuevamente evidencia ante la comunidad internacional el contexto de ocupación israelí (“la potencia ocupante”) en la parte este de Jerusalén, y en territorios palestinos desde 1967[3], así como los distintos actos de violencia y medidas ilegales llevadas a cabo en ellos. Entre tales medidas se encuentra la restricción de la libertad de culto y acceso de los musulmanes a la Mezquita de Al Aqsa por parte de las fuerzas del orden israelí y grupos de ultraderecha. Esta denuncia pública de medidas ilegales en el contexto de ocupación es especialmente importante si se considera que la UNESCO ha reconocido a Palestina como Estado de pleno derecho y el miembro número 95 del organismo cultural de Naciones Unidas desde el 23 de noviembre de 2011, mientras que en la Asamblea General, órgano principal de dicha Organización internacional, solo goza de estatus de Estado observador[4].

Pero ¿qué implica la situación de ocupación señalada en dicha resolución? En el Derecho Internacional implica la aplicación de disposiciones relativas al Derecho Internacional Humanitario (DIH), pero también del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) por parte del Estado ocupante hacia la población y bienes que se encuentran en el territorio ocupado. De acuerdo a la definición señalada en el Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre de 1907, “se considera un territorio como ocupado cuando se encuentra de hecho colocado bajo la autoridad del ejército enemigo. La ocupación no se extiende más que a los territorios donde dicha autoridad se halla establecida y con medios para ser ejecutada”[5]. En ese sentido, en un contexto de ocupación, debe tenerse presente que las medidas que se tomen con propósito de esta situación no pueden contravenir normas esenciales de DIH y DIDH.

En cuanto a las fuentes de DIH, en particular el artículo 2 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, es suficientemente claro cuando se señala que las disposiciones humanitarias contenidas en los Convenios de Ginebra se “aplican a todos los casos de ocupación de territorios  durante conflictos internacionales, así como en situaciones en las que la ocupación del territorio de un Estado no encuentra resistencia armada”. Esto, en otras palabras, significa garantizar el respeto mínimo por las normas y principios del DIH por parte del Estado ocupante, así por ejemplo, “este deberá garantizar el restablecimiento de la seguridad y el orden público en el territorio bajo su autoridad”[6]. Asimismo, el DIH impone ciertos deberes que el Estado ocupante debe acatar, estos se encuentran contemplados en distintos instrumentos jurídicos como el Reglamento de La Haya de 1907[7], en el IV Convenio de Ginebra[8], así como en ciertas disposiciones del Protocolo Adicional I[9]  y en las normas de Derecho Internacional Humanitario consuetudinario[10]. A este marco jurídico general establecido en un contexto de ocupación, debe añadirse el respeto por los bienes culturales, que como se señaló, es uno de los puntos medulares de la resolución. Esta prescripción se encuentra regulada en un instrumento específico, que es la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado y Reglamento para la aplicación de la Convención 1954[11], del cual, además, Israel es Estado Parte desde 1957.

Ahora bien, este status de “Potencia ocupante” atribuido a Israel no solo ha sido reconocido en la resolución de la UNESCO sino también por otros órganos de Naciones Unidas, como la Asamblea General[12], el Consejo de Seguridad[13], y la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en la Opinión Consultiva emitida sobre “las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio Palestino Ocupado”, del año 2004.

Dicho ello, lo que la UNESCO ha condenado han sido las medidas ilegítimas del Estado ocupante, Israel, en Jerusalén Este y otros territorios ocupados palestinos. En efecto, la resolución da cuenta de las siguientes medidas:

  • Las persistentes excavaciones y obras en Jerusalén Este (punto 5).
  • El aumento de las agresiones y las medidas ilegales israelíes contra el personal de la Mesquita de Al Aqsa. Así como las medidas impuestas contra la libertad de culto y acceso de musulmanes a dicho recinto sagrado (punto 8).
  • Las constantes agresiones de Israel contra civiles (incluidos personalidades religiosas islámicas y sacerdotes), la entrada por la fuerza de funcionarios del Servicio de Antigüedades de Israel en el complejo histórico de mezquitas, y las detenciones y lesiones causadas por fuerzas del orden israelí a musulmanes (punto 10).
  • Las demoliciones ilegales de vestigios omeyas, otomanos y mamelucos (punto 20).
  • Los enfrentamientos militares en la Franja de Gaza y las víctimas civiles, en particular la muerte y las lesiones de miles de civiles palestinos, incluidos niños. El ataque contra escuelas e instalaciones educativas y culturales (punto 30).
  • La construcción de carreteras privadas para los colonos y el muro de separación que afecta la integridad del sitio y deniega la libertad de circulación y de acceso a lugares de culto (punto 37).

Dentro de estas medidas enunciadas, se ha puesto particular énfasis en la situación de la Franja de Gaza, y se instó a que Israel “suavice el bloqueo”. Esta petición no resulta deliberada si consideramos el daño causado a los civiles y sus bienes durante la última incursión de Israel en Gaza en el año 2014, la cual, como resaltó la resolución dejó como principales víctimas a población civil, en particular a niños y mujeres. Sobre el particular, la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas[14] presentó en el año 2015 un informe en el que se dio cuenta de los acontecimientos ocurridos en territorios palestinos ocupados, en este se señala que en el año 2014 “en la Franja de Gaza, 1,8 millones de palestinos soportaron la peor escalada de las hostilidades desde 1967: más de 1.500 civiles palestinos fueron asesinados, más de 11.000 heridos y unos 100.000 siguen desplazados”. De ahí la importancia de aplicar las normas del de DIH y los principios que rigen la conducción de hostilidades, en especial el principio de distinción[15].

En cuanto a la necesidad de aplicar también normas de DIDH, se debe señalar que estas deben ser igualmente reconocidas y respetadas incluso en contextos en donde por lex specialis[16] prime la aplicación de normas de DIH, como la ocupación. Así lo ha señalado la CIJ en la mencionada opinión consultiva sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado[17], y de igual manera, esto fue reiterado ya no en una opinión consultiva sino en un fallo del año 2005,  en el caso de la República democrática del Congo v. Uganda:

  1. Así, el Tribunal llega a la conclusión de que Uganda era la Potencia ocupante en Ituri y como tal, tenía la obligación, de acuerdo con el artículo 43 del Reglamento de La Haya de 1907, de adoptar todas las medidas a su alcance para restablecer y asegurar, en la medida de lo posible el orden, y la seguridad pública en la zona ocupada, respetando al mismo tiempo, salvo impedimento absoluto, las leyes vigentes en la República Democrática del Congo. Esta obligación comprendía el deber de garantizar el respeto de las normas aplicables del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, para proteger a los habitantes del territorio ocupado contra los actos de violencia, y no tolerar este tipo de violencia por parte de terceros.

Entonces, no cabe duda de que Israel está obligado, de acuerdo a las normas de derecho internacional a reconocer y aplicar no solo normas de DIH sino también de DIDH en los territorios ocupados. Esto a fin de brindar la mayor protección posible a civiles, y desde luego a fin de proteger los bienes culturales.

Señalado lo anterior, a modo de conclusión es importante mencionar cuáles son las consecuencias culturales, políticas y jurídicas que ha dejado esta resolución, incluso semanas después de su aprobación. En cuanto a la protección de los lugares de culto, ciertamente la resolución debió recalcar de manera más contundente la importancia del lugar donde se ubica la Mezquita de Al-Aqsa no solo para la comunidad musulmana sino también para judíos y cristianos. Así, tanto el haber utilizado la nomenclatura árabe y no hebrea, como el solicitar a Israel que mantenga el statu quo histórico como lugar sagrado para los musulmanes, resta importancia a lo que la comunidad judía concibe como propio y parte de su identidad. Ciertamente, en un escenario como el de Jerusalén, en donde confluyen no solo religiones sino también manifestaciones culturales diversas, estas sutilezas se ven exacerbadas cuando a un espacio se le reconoce exclusivamente con un determinado nombre y se atribuye un único significado. En ese sentido, no haber utilizado la denominación de dicho espacio en hebreo entraña consecuencias negativas en la reivindicación de la identidad de la comunidad judía.

En lo que respecta a las consecuencias políticas, las reacciones de diversos Estados y organizaciones internacionales no se hicieron esperar. Como acción inmediata, el Primer Ministro israelí, Benjamín Netanyahu señaló que con esa resolución la UNESCO había perdido completamente la escasa legitimidad que aún le quedaba, y decidió cortar todo tipo de cooperación con la organización. Con relación a Estados Unidos, socio estratégico de Israel, se debe acotar que este país ya había cortado todo tipo de cooperación desde la aceptación de Palestina como Estado de pleno derecho en dicha organización. De otro lado, ante las fuertes críticas por parte de ciertos Estados, la Directora general de UNESCO, Irina Bokova, en un comunicado posterior recalcó los vínculos de la mezquita de Al Aqsa o Al Haram Al Sharif, y el Har Habayit o Monte del Templo como santuario sagrado para los musulmanes. También indicó que “negar, ocultar o querer borrar las tradiciones judía, cristiana o musulmana pone en peligro la integridad del lugar”.

Y por último, se debe reiterar que en cuanto a las consecuencias jurídicas, qué duda cabe que la calificación empleada por la UNESCO da cuenta de la necesidad de aplicar las normas de DIH y DIDH no solo en respeto de espacios culturales, sino principalmente en respeto de la población civil palestina que desde 1967 se encuentra bajo la ocupación militar israelí.


[1] La UNESCO es un organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas, y tiene como mandato principal la promoción de educación, desarrollo cultural y la protección del patrimonio natural y cultural del mundo.

[2] Los tres órganos constitutivos de la UNESCO son: La Secretaria, la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo, este último está conformado por representantes de 58 Estados y es el encargado de la ejecución del Programa de trabajo aprobado por la Conferencia General. La resolución en cuestión (200/EX/PX/DR.25.2) fue expedida por este órgano.

[3] Tras la culminación de la guerra de los 6 días, Israel ocupó el territorio Sirio de los Altos del Golán, la Península Egipcia del Sinaí y la Franja de Gaza y Cisjordania (incluida Jerusalén Este).

[4] Mediante la Resolución A/RES/67/19  de 29 de noviembre de 2012, la Asamblea General decide conceder al Estado de Palestina la condición de Estado observador no Miembro en las Naciones Unidas

[5] Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre de 1907. Artículo 42

[6] Reglamento sobre las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre de La Haya de 1907, artículo 43

[7] Ver artículos del 42 al 56

[8] Ver artículos del 27 al 34 y 47 al 78

[9] Ver artículos 1, 3, 4, 33, 34, 59 y 99

[10] Ver norma 41, 51, 129 y 130

[11] El artículo 5 y 18 de dicha Convención detalla la importancia de la protección de bienes culturales ante una situación de ocupación.

Artículo 5. Ocupación: 1. Las Altas Partes Contratantes que ocupen total o parcialmente el territorio de otra Alta Parte Contratante deben, en la medida de lo posible, prestar su apoyo a las autoridades nacionales competentes del territorio ocupado a fin de asegurar la salvaguardia y la conservación de los bienes culturales de ésta. 2. Si para la conservación de los bienes culturales situados en territorio ocupado que hubiesen sido damnificados en el curso de operaciones militares, fuera precisa una intervención urgente y las autoridades nacionales competentes no pudieran encargarse de ella, la Potencia ocupante adoptará, con la mayor amplitud posible y en estrecha colaboración con esas autoridades, las medidas más necesarias de conservación (…).

Artículo 18. Aplicación de la Convención: 2. La Convención se aplicará igualmente en todos los casos de ocupación de todo o parte del territorio de una Alta Parte Contratante, aun cuando esa ocupación no encuentre ninguna resistencia militar.

[12] Ver: Resolución 2535 (XXIV) de Asamblea General del 10 de diciembre de 1969; también, Resolución 336 (XXX) del 10 de noviembre de 1975; ente otras.

[13] Ver: Resolución 242 del Consejo de Seguridad  de fecha 22 de noviembre de 1967; también la Resolución 271 del Consejo de Seguridad de 15 de septiembre de 1969, en esta resolución también se condenan los daños causados a la mezquita de Al – Aqsa tras el incendio intencional causado y se insta a Israel a cumplir con las obligaciones de Potencia ocupante; entre otras.

[14] Esta oficina depende de la Secretaría General de Naciones Unidas y es responsable de la coordinación de las respuestas a emergencias.

[15] Este principio establece que solamente los que participan en las hostilidades y los objetivos militares podrán ser objeto de ataques, no pudiendo por ende, atacarse a la población civil, que en todo tiempo y circunstancia deberá ser respetada. Ver más en Salmon, Elizabeth. Introducción al Derecho Internacional Humanitario. Pág. 54, año 2004.

Este principio se encuentra regulado en el Protocolo Adicional I: artículo 48 del Protocolo Adicional I; 51, párrafo 2; y 52, párrafo 2 Protocolo Adicional II: El artículo 13, párrafo 2, normas de Derecho consuetudinario de DIH: Norma 1, norma 7, estatuto de la Corte Penal Internacional, artículo 8

[16] El principio lex specialis derogat legi generali perteneciente a la teoría general del Derecho, se refiere a que en caso de haber conflicto entre dos normas que regulan un mismo hecho, prima la norma especial. Ver más en Salmón, Elizabeth “Aproximación institucional del DIH y el DIDH: tendencias actuales en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. En Ius et veritas, N° 52, Julio 2016.

[17] Párrafo 106. Más en general, la Corte considera que la protección que ofrecen los convenios y convenciones de derechos humanos no cesa en caso de conflicto armado, salvo en caso de que se apliquen disposiciones de suspensión como las que figuran en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (…).111. En conclusión, la Corte considera que el Pacto de Derechos Civiles y Políticos es aplicable con respecto a los actos de un Estado en el ejercicio de su jurisdicción fuera de su propio territorio.

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