¿Inclusión o representación?: a propósito de la paridad en la conformación de la Junta Nacional de Justicia

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* Andrea Milagros Carrasco Gil

El 1 de febrero, el Pleno del Congreso desestimó la propuesta de la inclusión de cuota de género en la elección de los miembros de nueva Junta Nacional de Justicia, órgano que reemplaza al Consejo Nacional de la Magistratura. Dicha propuesta fue aprobada en la Comisión de Justicia y luego rechazada en la Comisión de Constitución, por lo que finalmente fue rebatida en la Sesión del Pleno tras un extenso debate. La propuesta consistía en incorporar al menos a tres mujeres en la conformación de la Junta y el cuestionamiento principal se basó en que dicha medida era contraria al sistema de meritocracia para acceder a cargos públicos, el cual resultaba ser un sistema de elección más justo, a consideración de la mayoría de congresistas.

 

El debate sobre la incorporación de la paridad de género, que vuelve a establecerse tanto en el Congreso como en la sociedad, desentraña por lo menos dos cuestiones: por un lado, desentraña un cuestionamiento sobre cuál sistema de elección resulta ser más justo; y, por otro lado, sobre qué entendemos por justicia, equidad e igualdad, en un sistema jurídico, social, político y económico en el cual persisten profundas diferencias basadas no solo en el género, sino también en la etnicidad, condición económica, entre otras variables. La meritocracia resulta ser un sistema justo en un contexto de igualdad sustantiva, en el que todas las personas tienen, no solo ideal sino también sustantivamente, un mismo punto de partida. En nuestro sistema, enmarcado por la violencia estructural y discriminación hacia las mujeres, es necesario adoptar medidas que puedan balancear tal situación y que garanticen la inclusión de mujeres en espacios que históricamente les fueron negados, por el hecho de ser mujeres.

La paridad es una de esas medidas positivas o afirmativas que exigen a los Estados generar un terreno fértil para fomentar su participación en la vida social, política y económica, desterrando la discriminación y violencia de género que pone a las mujeres en una situación de desventaja y subordinación. Y, a pesar de que gracias al movimiento de mujeres se ha logrado avances en la materia, aún hay mucho por hacer, sobre todo porque aún hay quienes se resisten a entender la magnitud del problema y el impacto de la violencia machista en la vida de las mujeres.

 

En este artículo, analizaremos no solo a la paridad como un sistema que exige la inclusión de mujeres en los cargos públicos o vida política, sino también su diferencia con la representación, es decir, si es suficiente que más mujeres alcancen cargos públicos o es necesario que dichos cargos sean ocupados por mujeres que establezcan una agenda de lucha por los derechos de las mujeres, y a qué mujeres nos referimos.

 

¿Es necesaria la inclusión o representación de mujeres?

Para responder a esta pregunta es necesario hacer una breve diferenciación entre inclusión y representación en el ámbito de la participación política de las mujeres. De acuerdo con la profesora María Ema Wills[1]la inclusión política está referida al cambio en las reglas formales, normas, políticas, para que la población que había sido excluida pueda participar en los procesos políticos, mientras que la representación está vinculada con la existencia de intereses de la población o grupo sujeto de exclusión para que quienes puedan acceder a los procesos políticos representen dichos intereses.

 

Es decir, la inclusión supone el cambio de las reglas de juego para generar un espacio con las garantías tales que la población o grupo que había sido excluido de la toma de decisiones, de ocupar puestos de representación, entre otras manifestaciones de participación en la política; pueda acceder a los mismos. Por otro lado, la representación supone la inclusión como un primer momento de participación, pero exige ir más allá: que quienes accedan a dichos puestos o cargos de participación política representen y defiendan los intereses de la población o grupo al que pertenece y que había sido excluido.

Sobre la representación, señalan María Antonieta Martínez y Antonio Garrido[2] que existen dos dimensiones las que acompañan a la representación formal: la dimensión descriptiva y la dimensión sustantiva de la participación política de las mujeres. Sobre la dimensión descriptiva, ésta se refiere al número y características de quienes accedan a los cargos o puestos políticos, mientras que la dimensión sustantiva se refiere a la introducción de prioridades, de una agenda o intereses del grupo al que representa. La primera se conoce como la “política de la presencia”, mientras que a la segunda se le denomina la “política de la diferencia”.

 

Así pues, existe una marcada diferencia entre la mera inclusión o representación formal, y la representación tanto descriptiva como sustantiva. No cabe duda que tanto la inclusión como la representación suponen un reto que desafía constantemente a los Estados y el desarrollo de sus políticas y normas referidas a la participación política de las mujeres y la búsqueda de paridad. Un tema controvertido sobre la representación sustantiva es la referida a la existencia de “intereses” o “una agenda” de las mujeres, las cuales deban ser representadas, si es que se apostará por desarrollar o implementar el modelo de representación tal como el señalado. Al respecto, existen dos tendencias referidas a la existencia de “intereses de las mujeres”: la tendencia universalista, la cual supone aplicar los intereses o agendas levantadas por un grupo de mujeres a todo el universo de las mismas, la cual podría tener un corte reduccionista, y de otro lado, la tendencia constructivista, por la cual apuesto, la cual apuesta por la creación o construcción colectiva de los intereses o agenda de las mujeres dentro del contexto en el que se dará la participación política de las mujeres. Sobre esta apuesta me referiré más adelante.

 

¿A qué está obligado el Estado peruano?

Si bien este es un tema polémico, es cierto que el Estado tiene obligaciones sobre la materia que no puede desconocer. Para adentrarnos en el debate, es necesario determinar a qué se refiere la normativa internacional existente que obliga al Estado peruano respecto a la participación política de las mujeres, y si se refieren a la inclusión o a la necesidad de representación y si ésta incluye una representación sustantiva.

 

 

El Artículo 7 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)[3] señala que la participación política y pública de la mujer debe darse en igualdad de condiciones, tienen derecho a votar y ser elegidas, y participar en el diseño e implementación de políticas públicas. Por su parte, el Artículo 4 de la misma Convención se refiere a la obligación de los Estado de adoptar de medidas especiales de carácter temporal a fin de eliminar toda forma de discriminación contra la mujer, así como la disparidad.

 

En el ámbito de la participación política de las mujeres, dichas medidas cobran especial relevancia, sobre todo al ver los bajos porcentajes de participación de mujeres en cargos y puestos públicos. Así pues, la Recomendación General N° 5 del Comité CEDAW[4]recomienda que los Estados Partes hagan mayor uso de medidas especiales de carácter temporal como la acción positiva, el trato preferencial o los sistemas de cupos para que la mujer se integre en la educación, la economía, la política y el empleo.

 

Por su parte, la Recomendación N° 25 hace referencia a la discriminación indirecta, la cual se da “cuando las leyes, las políticas y los programas se basan en criterios que aparentemente son neutros desde el punto de vista del género pero que, de hecho, repercuten negativamente en la mujer. Las leyes, las políticas y los programas que son neutros desde el punto de vista del género pueden, sin proponérselo, perpetuar las consecuencias de la discriminación pasada.” Para afrontar estas situaciones de discriminación, señala el Comité CEDAW, se deben implementar medidas especiales de carácter temporal. Así pues, la falta de participación política de las mujeres responde al contexto generalizado de violencia estructural, el cual supone una situación de discriminación indirecta al no implementarse normas, políticas, entre otras medidas que superen la situación de desigualdad real.

 

 

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Es importante determinar si estas medidas temporales solo se refieren a la inclusión, como incremento de número de mujeres parlamentarias, ministras, juezas, etc., o supone también la representación de intereses de las mujeres. Sobre la posible existencia de intereses o agenda de las mujeres, la propia Recomendación N° 25 del Comité CEDAW[5] señala que:

El concepto de democracia tendrá significación real y dinámica, además de un efecto perdurable, sólo cuando hombres y mujeres compartan la adopción de decisiones políticas y cuando los intereses de ambos se tengan en cuenta por igual. El examen de los informes de los Estados Partes demuestra que dondequiera que la mujer participa plenamente y en condiciones de igualdad en la vida pública y la adopción de decisiones mejora el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de la Convención.

Este punto es importante pues se habla expresamente los intereses de hombres y mujeres, señalando que se logrará igualdad en el marco de la democracia, cuando los intereses de ambos se tengan en cuenta por igual, haciendo mención expresamente a la importancia de que las mujeres puedan participar en condiciones de igualdad a la política lo cual generaría mejora en el ejercicio de sus derechos. Así pues, se estaría afirmando que la inclusión de mujeres en la política, supondría la representación de sus intereses de manera inherente, y generaría una mejora en el ejercicio de sus propios derechos. De manera tácita, se hace mención a la importancia de las mujeres en la representación de sus propios intereses, pero no las limita a trabajar solo en la defensa de dicha agenda.

 

Asimismo, dicha Recomendación General N° 25, hace énfasis en la inclusión de las mujeres para fomentar la construcción de una sociedad más democrática: “puesto que se escuchan las voces y demandas de las mujeres, que constituyen aproximadamente la mitad de la población en las Américas y del padrón electoral.” Así pues, al hablar de las “demandas de las mujeres” se estaría haciendo mención a la importancia de defender intereses propios de las mujeres. Se entiende que las acciones afirmativas de carácter temporal que señala dicha recomendación como necesarias para lograr la igualdad sustancial entre hombres y mujeres, se dan para equilibrar la balanza sobre aquellos grupos que han sido históricamente excluidos, tales como las mujeres, por lo que sería infructuoso que una vez lograda la igualdad formal, en cuanto al acceso a la política, no se trabaje por crear y sostener una agenda que logre reivindicar las demandas e intereses de dicho grupo excluido.

 

 

 

 

De otro lado, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la mujer (Convención Belem do Pará)[6] hace énfasis en la igualdad de acceso a las funciones públicas del país y participación en asuntos públicos. Su artículo 4 señala que: 

Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos entre los que comprenden el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.

En el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del año 2011 “El camino hacia una democracia sustantiva: La participación política de las mujeres”, dicho órgano del sistema interamericano de protección y promoción de derechos humanos señala que:

De estos instrumentos (convenciones internacionales sobre el derecho a la participación política) se deriva que la participación política de las mujeres tiene dos aristas: la incorporación plena de las mujeres en los cargos públicos, y la necesidad de que las prioridades de las mujeres se vean representadas en la agenda pública; siendo el involucramiento tanto de hombres y mujeres una condición indispensable para alcanzar estos fines.  En dicho marco, la CIDH enfatiza el deber de los Estados de adoptar todas las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra las mujeres en la vida pública y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos políticos en una democracia participativa y representativa, incluidas las medidas especiales de carácter temporal[7].

En ese sentido, la CIDH[8] reconoce no solo la importancia de la inclusión de las mujeres en la política a través de la representación cuantitativa, sino de la representación cualitativa de sus intereses y de los beneficios que beneficien la igualdad material y sustantiva entre hombres y mujeres, a fin de lograr un cambio “más allá de los números”.

 

Así pues, por lo antes expuesto, vemos que los instrumentos internacionales señalan la importancia de la inclusión, en un primer momento, de las mujeres en la política. Sin embargo, dichos instrumentos se enfocan en la inclusión de las mujeres, y de manera tangencial se hace referencia a la representación. El debate sobre la inclusión o representación política de las mujeres es un debate académico y del movimiento político de mujeres,  sobre todo del movimiento feminista, que poco a poco encuentra asidero en la normativa y jurisprudencia.

 

¿Debe procurarse la representación? No puede haber representación sin inclusión

El Estado peruano ya ha adoptado medidas para garantizar la participación política de mujeres. En el año 1997, se aprobó e implementó la Ley Orgánica de Elecciones en la cual se dispuso que las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor del 25% de mujeres o de varones. Asimismo, en ese mismo año se promulgó la Ley de Elecciones Municipales que incorporó como requisito a los partidos que sus listas deben estar conformadas por no menos de un 30% de hombres o mujeres. Por su parte, en el año 2002, la Ley de Reforma Constitucional N° 27680 dispuso la existencia de cuotas para garantizar la “representación por género”. Dicha norma eleva a rango constitucional la exigencia de la paridad como medida afirmativa para erradicar la discriminación indirecta contra las mujeres

Actualmente, persiste una diferencia cuantitativa en la participación política entre hombres y mujeres. De acuerdo al Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al 2018, el 31.8% de los gabinetes ministeriales son conformados por mujeres, 27% de congresistas son mujeres, 21.2% de jueces en la Corte Suprema de Justicia son mujeres; y solo el 2.9% de alcaldes y autoridades locales son mujeres. Frente a esta situación de desventaja, es necesario, que existan medidas afirmativas de carácter temporal que coadyuven a eliminar las brechas existentes.

 

La mera presencia y mayor acceso de las mujeres en la política, toma de decisiones cargos públicos, entre otros, no asegura un cambio en las relaciones de poder pero si genera que exista menos discriminación contra la mujer en el ámbito público y que más mujeres apuesten por participar en la política y aspirar a ocupar cargos públicos. Sin la sola inclusión de mujeres no puede haber un cambio cualitativo en las relaciones de poder. Pero será infructuosa la implementación de medidas especiales de carácter temporal que reviertan la situación de desigualdad de las mujeres, sin que, a largo plazo, se incorporen los intereses o agendas de las mujeres a modo de reivindicar el ejercicio de sus derechos políticos.

Para lograr ello, la representación sustantiva deberá ir acompañada de la construcción, y no imposición, de una agenda común de las mujeres. A modo de ejemplo, en Colombia existe la Comisión para la Inclusión y Representación Política de las Mujeres[9], promovido por la cooperación internacional, la cual tiene un proyecto denominado “Construcción de una agenda de género”, el cual tiene como fin promover la creación de una o varias agendas de género en cada nivel de gobierno o de participación política, no solo por mujeres, sino por quienes tengan por interés lograr la igualdad material o sustancial entre hombres y mujeres. En ese sentido, la representación de intereses de las mujeres no solo se debe exigir a través de la presencia de mujeres en la política, sino con la necesidad de que en cada órgano del estado, en todos sus niveles, existan comisiones de género o de las mujeres. Así, la representación será sustantiva pero por el contenido de la agenda o de los intereses en conjunto, y no solo por las características o presencia de sus miembros, siendo importante que haya una participación plural y no exclusiva.

 

Finalmente, como reflexión final, es importante tomar en consideración que “la agenda” o “intereses” de las mujeres no son universales y no pueden entenderse de la misma forma, por lo que su establecimiento e implementación no debería podría estar a cargo de un grupo sin tomar en consideración las distintas realidades de las mujeres. Aunado a la variable género, existen variables como la etnicidad, identidad, situación económica, las cuales deben implementarse de manera transversal, y que coadyuvan a entender la realidad social de manera más amplia, convirtiéndose en un desafío pero también en una oportunidad para erradicar las desigualdades que generan un impacto negativo en la vida de todas las mujeres, con sus diferencias y similitudes.


Imagen obtenida de: https://bit.ly/2XZumFZ

*Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú y estudiante de la Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional de la misma casa de estudios.  Miembro del Área Académica y de Investigaciones del Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP). Se ha desempeñado como asistente en organizaciones que trabajan por erradicar la violencia basada en el género y brindar apoyo legal a personas en situación de vulnerabilidad. Entre sus temas de interés se encuentran los derechos humanos, el género como categoría de análisis jurídico y reformas del sistema judicial.

[1] WILLS, María Ema. Inclusión sin representación. La irrupción política de las mujeres en Colombia. Colombia, 2007.

[2] MARTINEZ, María Antonia y Antonio GARRIDO. Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha de género en América Latina. Revista Mexicana de Sociología 2013, 75 (3)

[3] Suscrita por Perú el 23 de julio de 1981 y aprobada por Resolución Legislativa Nº 23432, publicada el 5 de junio de 1982. El instrumento de ratificación del 20 de agosto de 1982, se depositó el 13 de setiembre de 1982. Vigente desde el 13 de octubre de 1982.

[4] El Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (Comité CEDAW) es el órgano que supervisa la aplicación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer por sus Estados Parte.

[5] Recomendación General No. 25 (20° periodo de sesiones, 1999). Medidas especiales de carácter temporal (párrafo 1 del artículo 4 de la CEDAW). Si bien las recomendaciones de los órganos que supervisan el cumplimiento de tratados y convenciones que ha suscrito el Estado no son de obligatorio cumplimiento, dotan de contenido a dichos instrumentos internacionales y bridan elementos para el cumplimiento de los mismos.

[6] Suscrita por Perú el 12 de julio de 1995 y aprobada mediante Resolución Legislativa Nº 26583, publicada el 25 de marzo de 1996. El instrumento de ratificación del 2 de abril de 1996, se depositó el 4 de junio de 1996. Vigente desde el 4 de junio de 1996.

[7] COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. El camino hacia una democracia sustantiva: La participación política de las mujeres en las Américas. Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 18 de abril de 2011

[8] La Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita por Perú el 27 de julio de 1977, dispone que la CIDH tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, siendo un órgano al que el Estado peruano está vinculado en cumplimiento de dicha convención.

[9] Sobre la Comisión para la Inclusión y Representación Política de las Mujeres: http://mesadegenerocolombia.org/site/index.php?option=com_content&view=article&id=11&Itemid=50

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